島內外一體化 提升城市內涵品質
●許經勇
“提升本島”指的是城市功能的提升，包括產業(yè)功能、配套功能、生態(tài)功能、宜居功能等的提升。一言以蔽之，就是城市綜合質量的提升。如果說以往一個時期廈門本島的發(fā)展，主要是通過島外對島內的回流效應，助推城市快速發(fā)展，那么今后廈門整體的發(fā)展，也要注重島內對島外的擴散效應，不斷提高城市發(fā)展的速度和質量。廈門城市化的目標，是島內外一體化和城鄉(xiāng)一體化。這一過程，也是全要素生產率不斷提高的過程，有助于把廈門做大做強。
推進島內外（城鄉(xiāng)）規(guī)劃建設一體化
要體現(xiàn)島內外（城鄉(xiāng)）一體化規(guī)劃理念，就必須按照“全域廈門”的理念，把島內與島外、城區(qū)與農村作為一個整體綜合考慮，全市規(guī)劃可以分為三個層級:第一層級，即廈門本島，要遵循保持傳統(tǒng)風格與特色、降低開發(fā)強度、優(yōu)化環(huán)境品質、全面提升城市功能（包括生態(tài)功能）的原則；第二層級，島外四區(qū)（集美、同安、翔安、海滄）新城組團，按照高起點、高標準、高層級、高水平的要求規(guī)劃建設，逐步建成現(xiàn)代化國際性濱海新城；第三層級，即廈門北部遠郊山區(qū)，著重保持良好生態(tài)環(huán)境，保障城市生態(tài)平衡，確保廈門城市可持續(xù)發(fā)展。根據(jù)以上功能定位，編制城鄉(xiāng)交通網絡規(guī)劃、市政工程設施規(guī)劃、風景旅游發(fā)展規(guī)劃、環(huán)境保護與防災規(guī)劃等各類專項規(guī)劃。形成覆蓋島內外與城鄉(xiāng)的“多規(guī)合一”新機制。
2002年以來，根據(jù)“提升本島、跨島發(fā)展”戰(zhàn)略定位，廈門在城市規(guī)劃設計上，構建“眾星拱月”城市空間結構，即以島內為中心，逐步往島外發(fā)展。島內大提升突出表現(xiàn)在功能提升、配套提升以及環(huán)境提升。島內大提升應當體現(xiàn)城市更新的新理念。在產業(yè)布局方面，應突出科創(chuàng)、會展、金融、商務以及旅游為主導產業(yè)。按照規(guī)劃設計開發(fā)建設的五緣灣片區(qū)，依托生態(tài)宜居岸線，吸引優(yōu)質企業(yè)總部，打造高端商務運營產業(yè)鏈，不斷擴大住宅區(qū)，成為島內又一亮麗名片，不可估量的新增長點。
廈門城市規(guī)劃體現(xiàn)了科學性，在島內外和城鄉(xiāng)建設上突出統(tǒng)籌，在城區(qū)、城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村布局上突出協(xié)調，在區(qū)域規(guī)劃之間突出銜接，在總體規(guī)劃和各專項規(guī)劃之間突出配套。未來，要進一步規(guī)劃好村莊建設，嚴格規(guī)劃管理，合理控制建設強度，注重方便農民生產生活，保持鄉(xiāng)村功能和特色，加大力度保護有歷史文化價值和民族、地域元素的傳統(tǒng)村落和民居。
推進島內外（城鄉(xiāng)）要素配置一體化
島內外（城鄉(xiāng)）發(fā)展不平衡，歸根到底是要素配置不平衡。在過去相當長時間，由于島內率先建立經濟特區(qū)，可享受特殊優(yōu)惠政策，再加上島內外（城鄉(xiāng)）差別較為懸殊，驅使要素配置從島外和農村單向流向島內和城區(qū)，導致島內外（城鄉(xiāng)）差別擴大。要推進島內外（城鄉(xiāng)）一體化，就必須改變要素配置單一流向，促進要素更多地向島外、農村流動。為此，必須構建有利于要素向島外、農村配置的體制機制。這就要求在投資導向上，制定一系列政策措施，引導各種要素重點配置到島外。在功能布局上，盡量把島內部分功能向島外分流和延伸；在產業(yè)布局上，盡量把加工制造業(yè)從島內轉移到島外；在財政資金安排上更多地向島外傾斜，引導產業(yè)性項目更多地投向島外。
城鄉(xiāng)一體化是島內外一體化重要組成部分。如何在城區(qū)與鄉(xiāng)村合理配置資源要素，是值得深入思考的問題。正確處理這個問題，就是堅持城市化與鄉(xiāng)村振興“雙輪驅動”。所謂“雙輪驅動”，一方面增強城市對農村輻射帶動作用；另一方面發(fā)揮農村為城市化提供堅實支撐作用，實現(xiàn)城鄉(xiāng)良性互動、共同繁榮。為此，必須建立有利于資源要素向農村配置的體制機制，引導資源要素向農村聚集，為了彌補市場失靈，要把政府公共性資源更多地投向農村，特別是屬于公共品性質項目，更需要加大政府投入。使城市對農村的反哺由收入反哺為主轉變?yōu)橐胤床笧橹?，以利于增強農村自我發(fā)展能力。
推進島內外（城鄉(xiāng)）基本公共服務一體化
基本公共服務是指與民生息息相關的公共服務。主要包括教育、衛(wèi)生、文化、住房、就業(yè)、社會保障、社會治安等。推進島內外（城鄉(xiāng)）基本公共服務一體化或均等化，就是要為島內外（城鄉(xiāng)）居民提供均等公共服務，更好保障基本生存權和發(fā)展權。嚴格意義上的均等化包括機會均等、原則均等、過程均等等。在實施基本公共服務均等化過程中，公共服務水平可以有高低的差別，但制度應當是統(tǒng)一的。關鍵在于改革城鄉(xiāng)二元制度，構建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的基本公共服務制度。
推進島內外（城鄉(xiāng)）基本公共服務均等化，應按照“完善體系、對接制度、提高水平、重點支持”的整體思路，逐步統(tǒng)一島內外（城鄉(xiāng)）基本公共服務制度。廈門構建城鄉(xiāng)基本公共服務均等化，任務相當艱巨。構建基本公共服務均等化制度，是屬于強制性的制度供給。要從形式上的均等轉變?yōu)閷嵸|上的均等，還有待于改革的深化。
教育差別是島內外（城鄉(xiāng)）差別的一種體現(xiàn)。教育公平是社會公平的起點。推進島內外（城鄉(xiāng)）教育一體化，必須通過改革城鄉(xiāng)二元體制，構建動態(tài)均衡、雙向溝通、良性互動的教育體制和機制，促進城鄉(xiāng)教育資源共享、優(yōu)勢互補，使均衡化的公共教育覆蓋城鄉(xiāng)全體居民。島內優(yōu)質學校在島外設分校，是推進教育一體化的一種便捷的途徑。優(yōu)質教育資源要持續(xù)向島外加大供給，不斷促進城鄉(xiāng)義務教育均衡發(fā)展。
除了教育，醫(yī)療也是公眾高度關注的公共服務一大版塊。廈門應更大幅度增加公共財政對農村公共衛(wèi)生體系建設投入，逐步建立農村公共衛(wèi)生事業(yè)的經費保障機制。廈門已經在全國率先實行城鄉(xiāng)一體的全民醫(yī)保。島內優(yōu)質醫(yī)療資源在島外設置分支機構，是推進城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生一體化的重要形式。在島外布局四川大學華西廈門醫(yī)院等一批大型醫(yī)療項目，就是體現(xiàn)這一思路的具體措施。
推進島內外（城鄉(xiāng)）基礎設施建設一體化
島內外（城鄉(xiāng)）基礎設施建設一體化，指的是建立健全島內外（城鄉(xiāng)）基礎設施建設管理一體化體制機制。要將島外（含農村）基礎設施建設納入全市基礎設施建設的總體規(guī)劃，將島外（含農村）基礎設施建設用地計劃納入全市基礎設施總體用地規(guī)劃，統(tǒng)一組織編制、協(xié)調實施。要把島外（含農村）基礎設施建設的重點放在中心鎮(zhèn)，高起點、高標準推進基礎設施建設，加快城市基礎設施向農村延伸，逐步完善島外（含農村）地區(qū)的交通、供電、供水、排水、燃氣、污水處理、環(huán)境衛(wèi)生和再生資源回收等基礎設施，改善島外（含農村）居民的生活環(huán)境。加大農村飲水安全工程投入，加強水源保護、水質監(jiān)測和工程運行管理。適應農村用電需求快速增長趨勢，提升農村電網供電可靠性和供電能力。
推進島內外（城鄉(xiāng)）基礎設施建設一體化，必須與提升島內基礎設施建設相結合，特別是提升老舊小區(qū)（包括城中村）的基礎設施建設。廈門被住建部列為全國15個老舊小區(qū)改造的試點城市之一。已完成島內近500個老舊小區(qū)的提升改造，到2022年年底，將有近13萬戶老舊小區(qū)住戶享受到改造帶來的實惠。廈門城市品質不斷提升優(yōu)化。與提升島內基礎設施建設相伴隨，島外新城建設加快推進，近10年新增城市建成區(qū)面積141.2平方公里，目前集美新城基本定型，同安、翔安新城快速崛起，同翔高新城初具規(guī)模。
推進島內外（城鄉(xiāng)）產業(yè)布局一體化
推進島內外（城鄉(xiāng)）產業(yè)布局一體化，在制定產業(yè)發(fā)展規(guī)劃和產業(yè)政策時，必須對島內和島外、城市和農村的相關產業(yè)統(tǒng)籌考慮,實現(xiàn)島內外和城鄉(xiāng)產業(yè)協(xié)調發(fā)展。關鍵在于培育產業(yè)鏈、扶持產業(yè)集群、促進一體化。推進島內外（城鄉(xiāng)）產業(yè)布局一體化，必須強化三次產業(yè)的內在聯(lián)系，形成島內外（城鄉(xiāng)）區(qū)域分工合理、特色優(yōu)勢鮮明的產業(yè)布局和空間結構。要以現(xiàn)代生態(tài)農業(yè)理念，破解農業(yè)發(fā)展難題；以現(xiàn)代服務業(yè)為紐帶，推動三次產業(yè)融合升級，形成島內外（城鄉(xiāng)）產業(yè)相互促進、聯(lián)動發(fā)展的新格局。推進島內外（城鄉(xiāng)）產業(yè)布局一體化，將使島內外（城鄉(xiāng)）產業(yè)結成利益共同體，改變傳統(tǒng)資源配置方式，并以產業(yè)鏈為主導，重新整合島內外（城鄉(xiāng)）資源要素，在合理分工的基礎上，實現(xiàn)優(yōu)勢互補，提高資源配置效率。
作為廈門主城區(qū)的思明區(qū)和湖里區(qū)，國內外大公司、大企業(yè)紛紛來此搶灘，發(fā)展總部經濟有較大優(yōu)勢，應當以“品牌經濟、樓宇經濟、對臺經濟、商圈經濟”作為產業(yè)布局重點，堅持“強三優(yōu)二”發(fā)展戰(zhàn)略，做強做大以現(xiàn)代服務業(yè)為核心的第三產業(yè)，以及以光電光伏為重點的第二產業(yè)；大力培育戰(zhàn)略性新興產業(yè)，加快構建現(xiàn)代產業(yè)體系，為率先實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化奠定產業(yè)基礎。
（作者系廈門大學經濟學院教授、博士生導師）
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